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南庄子

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日志

 
 

【引用】地方土地财政依赖症是怎样上瘾的  

2010-12-28 17:26:02|  分类: |  标签: |举报 |字号 订阅

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                                                                      朱大鸣


人民日报最近痛批土地财政,值得人们反思。有预测说,由于土地供应量约为过去两年的总和,今年全国土地出让金有望突破2万亿元。数据显示,近10年来,各地土地出让金收入迅速增长,在地方财政收入中比重不断提升。资料显示,2001年—2003年,全国土地出让金达9100多亿元,约相当于同期全国地方财政收入的35%;2004年,收入近6000亿元。2009年达到1.5万亿元,相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市,土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%,有些甚至占80%以上。

 

虽然大家对于土地财政很生气,但是,现在的确没有更好的办法来解决日益增加的财政开支,特别是地方政府在危机发生后,需要扩大投资和增加社会福利支出,使得地方财政更为紧张。事实上,最近一些年,地方债务剧增,如果没有土地财政作为支撑,各地政府大量破产的可能性非常大。但是,如果仅仅依赖土地财政,不仅增加了房地产的税收和费用,更推高了房价,致使房地产市场处于非常危险的走钢丝处境。因此,这是一个两难。

 

要想解决这个难题,首先要解决另外三个难题:一个是地方财政的来源;一个是18亿亩耕地红线;一个是如何满足房地产市场严重的供需不平衡。这三个难题哪一个都是刺头,都难以骤然解决。

 

地方政府财政的土地依赖症问题,在很大程度上就是短期难以克服的难题。如果不靠土地,有没有更好的办法来解决全国地方政府的财政问题呢?目前来看显然很难找到,如果加税,这是增加老百姓的负担。如果裁员,现在就业形势很严峻,国家公务员每年都在扩招,很多人把公务员看成唯一的途径,这些都是需要解决的难题。每年公务员考试都在刷新历史记录,招一个人国家一年就得多付出一个人的工资和福利,这些都是困扰财政的难题。

 

有人提出这样改那样改,但现实中很难实现,不管怎么改都必须先要增加财政收入,有些办法增加财政收入会激化矛盾,影响面更大,这就是为什么在现实中为何地方政府齐刷刷地选择了土地财政和多征房地产的税。很多人不理解为什么就我们的财政缺口那么大,一方面是公务员人多,吃财政饭的太多,现在的官民比越来越失调,不管是26个人养一个人还是198个人养一个人,这比西汉时期1∶7945的比率高得太多了。另一方面,中国经济增速很快,很多投资是政府主导型的,政府主导就得要钱,现在不是以前,不能直接向银行要钱了,那就得扩大税源。多征税难免激化矛盾,于是,土地财政应运而生。

 

地方对于土地的依赖,不仅仅在于对于土地财政直接性收入上,而且,土地作为抵押形式的获取金融贷款,更是直接关系到地方经济的命运。地方政府手中的土地和政府信用是金融机构看好的优质抵押品,从我们日常生活的常识来看,银行对于不动产的偏信,是有目共睹的。因为如果抵押品是工业产品,贬值的可能性很大,其他的抵押品,都没有土地这样足值,甚至升值。近年来,特别是在城市基础设施投融资上,地方政府获得的抵押贷款增长较快。据银监会统计,截至2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,而卖地收入是还贷的主要来源。这就说明,当地方发展遇到亏空的时候,卖地生财以及此后的收税和收费,便成为补窟窿的主要来源。

 

尽管人们不停地批评土地财政的恶劣,但是,不能否认,土地财政对于一个地方的发展起到过显著的效用。东南沿海地区最早实施的土地财政,这些地方经济发展就迅速,而内地很多地方受到严格的限制,这些地方没有资本,发展起来就很慢。所以,如果现在停止土地财政,对于中西部地区来说,是非常不公正的,发达地区是靠着这种模式发展起来的,而不允许其他地方这么发展,对于地域来说,是非常不公正的。随便说一样,西方国家从农民社会向市民社会过渡的历史,实质上也是土地发挥最大效益的历史,这是一种过渡现象,不仅仅是中国独特的病症。

 

事实上,土地财政的背景历史就是分税制,严重削弱了地方发展经济的能力,因此,地方被迫从税收之外找税源,这个税源大家不约而同的找到了土地,只不过有的早一点意识到土地的巨大价值,城市发展就快一些而已。统计数据显示,自1994年实施分税制后,地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降,从1993年的78%下降到2004年的42.7%;但另一方面,地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化,一直在70%上下波动。这说明,地方不足的部分,以土地价值发现和攫取为代价,予以补充。于是,土地成本推高房价(房价作为最终产品,肯定会被各种各样的费税成本推高)就成了自然而然的事情。

 

当然,虽然地方发展找到了土地财政的道路,促进了各地的迅速发展,但是不得不承认,这种模式是一种迫不得已的发展模式,如果中央和地方事权和财权不作调整,整天抨击地方土地财政依赖症,是没有意义的。因为地方没有资金发展,这可能导致很多地方经济停滞。另外,地方发展也不能再靠着低价强征平民的土地和房屋,高价卖出的模式进行的。

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